Tiếp tục nghiên cứu về tính ưu việt của nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa, những tích cực của nó so với nhà nước tổ chức theo hình thức tam quyền phân lập, đã nguyên chính trị, đa đảng đối lập ta có bài của Nguyễn Thị Thanh Nhàn - Trường Chính Trị Thanh Hoá.
NỘI DUNG CƠ BẢN CỦA HỌC THUYẾT TAM QUYỀN PHÂN LẬP
VÀ Ý NGHĨA TRONG TỔ CHỨC, HOẠT ĐỘNG CỦA BỘ MÁY NHÀ NƯỚC TA HIỆN NAY
Nguyễn Thị Thanh Nhàn - Trường Chính Trị Thanh Hóa
Trước
chế độ dân chủ tư sản và dân chủ xã hội chủ nghĩa, mọi quyền lực nhà
nước đều tập trung trong tay một cá nhân. Đây chính là căn nguyên của sự
độc tài, chuyên chế trong việc thực hiện quyền lực nhà nước. Để chấm
dứt chế độ này và đặt nền móng cho sự hình thành các thể chế tự do, dân
chủ, một học thuyết của nhiều học giả tư sản đã được nêu ra, đó là
thuyết tam quyền phân lập. Theo học thuyết này, quyền lực nhà nước không
phải là một thể thống nhất, mà phân chia thành 3 quyền: quyền lập pháp,
hành pháp và tư pháp. Các quyền này được thực hiện độc lập với nhau,
kiểm soát và kiềm chế lẫn nhau.
Tư
tưởng phân quyền được các nhà triết học đặt ra từ thời La Mã cổ đại,
với đại diện tiêu biểu là nhà bác học vĩ đại Aristote (384 - 322 tr.CN).
Ông đã chia hoạt động của nhà nước thành ba thành tố: nghị luận, chấp
hành và xét xử. Tuy nhiên, tư tưởng của ông mới chỉ dừng ở việc phân
biệt các lĩnh vực hoạt động của nhà nước, chứ chưa chỉ rõ phương thức
vận hành cũng như mối quan hệ bên trong giữa các thành tố đó. Tư tưởng
về phân quyền chỉ trở thành một lý thuyết toàn diện và độc lập trong
thời kỳ Khai sáng. Người khai sinh ra học thuyết này là triết gia người
Anh, John Loke (1632-1704) và người có đóng góp lớn nhất trong việc phát
triển nó một cách hoàn chỉnh là nhà luật học người Pháp S. Montesquieu
(1689-1755).
Nội
dung cốt lõi của học thuyết này cho rằng, quyền lực nhà nước luôn có xu
hướng tự mở rộng, tự tăng cường vai trò của mình. Bất cứ ở đâu có quyền
lực sẽ xuất hiện xu thế lạm quyền và chuyên quyền, cho dù quyền lực ấy
thuộc về ai. Do vậy, để đảm bảo các quyền tự do cơ bản của công dân,
ngăn ngừa hành vi lạm quyền của các chủ thể nắm giữ quyền lực nhà nước
phải thiết lập pháp chế nhằm giới hạn quyền lực. Cách tốt nhất để chống
lạm quyền là giới hạn quyền lực bằng công cụ pháp lý và cách thực hiện
không phải là tập trung quyền lực mà phân chia nó ra. Muốn hạn chế quyền
lực nhà nước thì trước hết phải phân quyền và sau đó phải làm cho các
nhánh quyền lực đã được phân chỉ được phép hoạt động trong phạm vi quy
định của pháp luật. Montesquieu đã lập luận tinh tế và chặt chẽ tính tất
yếu của việc tách bạch các nhánh quyền lực và khẳng định: “Trong
mỗi quốc gia đều có ba thứ quyền lực: Quyền lập pháp, quyền thi hành
những điều hợp với quốc tế công pháp và quyền thi hành những điều trong
luật dân sự.”[1]Montesquieu
chủ trương phân quyền để chống lại chế độ chuyên chế, thanh toán lạm
quyền, để chính quyền không thể gây trở ngại cho người bị trị và đảm bảo
quyền tự do cho nhân dân. Ông viết: “Khi
mà quyền lập pháp và hành pháp nhập lại trong tay một người hay một
Viên Nguyên Lão, thì sẽ không có gì là tự do nữa, vì người ta sợ rằng
chính ông ta hoặc viện ấy chỉ đặt ra những luật độc tài để thi hành một
cách độc tài. Cũng không có gì là tự do nếu như quyền tư pháp không tách
rời quyền lập pháp và hành pháp. Nếu quyền tư pháp được nhập với quyền
lập pháp, thì người ta sẽ độc đoán với quyền sống, quyền tự do của công
dân; quan toà sẽ là người đặt ra luật. Nếu quyền tư pháp nhập lại với
quyền hành pháp thì quan toà sẽ có cả sức mạnh của kẻ đàn áp. Nếu một
người hay một tổ chức của quan chức, hoặc của quý tộc, hoặc của dân
chúng, nắm luôn cả ba thứ quyền lực nói trên thì tất cả sẽ mất hết.”[2]
Theo học thuyết tam quyền phân lập, quyền lực nhà nước phân chia thành
các quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp, không chỉ để chuyên môn hoá các
quyền mà quan trọng hơn là để giữa các quyền có sự giám sát, chế ước lẫn
nhau, tạo nên sự cân bằng về quyền lực giữa các cơ quan công quyền. Mỗi
cơ quan được quyền hoạt động trong lĩnh vực của mình, không có quyền
trong lĩnh vực khác, nhưng có quyền ngăn chặn cơ quan khác. Quyền lực
ngăn chặn quyền lực chính là điểm cốt yếu trong chủ trương phân chia
quyền lực. Trong tác phẩm “Tinh thần pháp luật” Montesquieu cho rằng “Cơ
quan lập pháp có hai bộ phận ràng buộc nhau bằng chức năng ngăn cản bên
này đối với bên kia. Cả hai bộ phận đều bị ràng buộc bởi quyền hành
pháp, mà quyền hành pháp thì cũng bị ràng buộc bởi quyền lập pháp”[3].
Theo ông, cơ quan hành pháp không có quyền thông qua luật. Nhưng có
quyền ngăn chặn lập pháp biểu quyết những đạo luật có hại cho quốc
gia... Ngược lại cơ quan lập pháp có quyền kiểm soát cơ quan hành pháp
và khi luật lệ ban hành không được áp dụng thì cơ quan lập pháp truy tố
các cộng sự của nhà vua. Cơ chế kiềm chế và đối trọng mà học thuyết tam
quyền phân lập đưa ra nhằm mục đích giám sát và ngăn chặn lạm dụng quyền
lực. Trong đó mỗi tổ chức sử dụng quyền lực nhà nước đều có sự độc lập
cần thiết, đồng thời có quyền và phương tiện tương xứng để giám sát hoạt
động của các cơ quan khác, tạo thế cân bằng về quyền lực giữa các cơ
quan. Đây chính là cơ sở lý luận để hình thành nguyên tắc kiềm chế đối
trọng trong tổ chức và hoạt động của nhà nước được xác định trong hiến
pháp tư sản. Cả Jonh Locke và Montesquieu đều mong muốn một xã hội tốt
đẹp, trong đó quyền tự do của con người được đề cao, xã hội không phải
gánh chịu những lộng hành của Nhà nước. Và họ chủ yếu kỳ vọng vào sự
kiểm soát quyền lực nhà nước ngay trong hệ thống quyền lực. Là nhà nước
mang đậm nét phân quyền như Mỹ, Hiến pháp Hoa Kỳ quy định Quốc Hội là cơ
quan độc quyền lập pháp, Tổng thống chỉ có thể đề nghị mà không có
quyền trình dự án luật trước Quốc hội, nghĩa là không có sáng quyền lập
pháp, nhưng Tổng thống có quyền phê chuẩn hoặc phủ quyết một dự luật đã
thông qua theo một trình tự và giới hạn do luật định, nhằm kiềm chế bớt
sự lạm quyền của Quốc hội. Pháp viện tối cao Hoa Kỳ có quyền tuyên bố
một đạo luật là vô hiệu nếu trái ngược với Hiến pháp Hoa Kỳ, nhưng không
có quyền thay đổi hoặc huỷ bỏ đạo luật đó. Đây chính là giới hạn quyền
lực được đặt ra nhằm kiểm soát quyền lực, tránh lạm quyền.
Có thể nói, ưu điểm quan trọng nhất của học thuyết tam quyền phân lập
là tránh được sự chuyên quyền, độc tài trong thực hiện quyền lực nhà
nước. Đánh dấu sự chuyển biến từ việc sử dụng “quyền lực dã man”
trong các xã hội chuyên chế sang việc thực thi quyền lực văn minh trong
xã hội dân chủ. Loại bỏ chế độ quân chủ chuyên chế, độc tài - mảnh đất
tốt cho sự lộng quyền, bức rào cản của dân chủ và phát triển xã hội. Sự
hình thành và phát triển của lý thuyết này gắn liền với quá trình đấu
tranh cho bình đẳng, tự do và tiến bộ xã hội. Lấy pháp luât làm tối
thượng, lấy bảo đảm các quyền tự do công dân làm mục đích cuối cùng.
Không chỉ vậy, với cơ chế kiềm chế và đối trọng, kiểm tra và chế ước lẫn
nhau giữa ba nhánh quyền lực đã loại trừ được nguy cơ tập trung tất cả
quyền lực nhà nước vào tay một cá nhân, nhóm người hay một cơ quan quyền
lực duy nhất nào đó - nguyên nhân chủ yếu dẫn đến sự tha hoá trong quá
trình thực thi quyền lực. Nhờ cơ chế này mà không cơ quan nhà nước nào
có thể chi phối hoặc lấn át hoàn toàn hoạt động của cơ quan khác. Đồng
thời không cơ quan nào, tổ chức nào đứng ngoài hoặc đứng trên pháp luật;
nằm ngoài sự kiểm tra, giám sát từ phía cơ quan nhà nước khác. Như vậy,
sự phân chia rành mạch về chức năng và nhân sự cùng với cơ chế kìm chế,
đối trọng có tác dụng vừa hạn chế khả năng lạm quyền, vừa tạo điều kiện
thuận lợi cho việc phát giác sự lạm quyền, đồng thời đề cao trách nhiệm
cá nhân.
Mặc dù thực tiễn chính trị đã thay đổi nhiều so với thời kỳ học thuyết
phân quyền ra đời và cho dù tinh thần của học thuyết còn những hạn chế
nhất định nhưng học thuyết này vẫn còn nguyên sức sống. Những giá trị
mang tính phổ quát của nó vẫn đang được khai thác và nhân rộng trong tổ
chức quyền lực của nhiều nước, không phân biệt điều kiện kinh tế, văn
hoá và chế độ chính trị. Trong khuôn khổ lý thuyết phân quyền, thực tiễn
đã hình thành những chính thể khác nhau phù hợp với đặc điểm kinh tế,
xã hội và truyền thống văn hoá của mỗi nước. Ở các nước tư bản, các
nhánh quyền lực nhà nước được thể chế hoá cao độ. Các cơ quan lập pháp,
hành pháp, tư pháp được chuyên nghiệp hoá rất cao. Cơ chế kiểm soát
quyền lực tỏ rõ tính hiệu quả trong việc hạn chế tình trạng lạm quyền,
chuyên quyền, quan liêu, tham nhũng trong bộ máy nhà nước. Có thể thấy,
cho đến nay, học thuyết phân quyền đã thể hiện và khẳng định những giá
trị tiến bộ của nó. Những giá trị này đã được kiểm chứng trong thực tiễn
chính trị hàng trăm năm ở các nước tư bản phát triển. Đúng như đánh giá
của Ph. Ăngghen: “Phân quyền được
xem như là nguyên tắc thiêng liêng và không thể xâm phạm trên thực tế,
về thực chất nó không có gì khác là sự phân công công việc lao động được
áp dụng đối với bộ máy nhà nước nhằm đơn giản hoá và để kiểm tra”[4]
Tổ chức và phân công quyền lực nhà nước ở nước ta trước đổi mới theo
nguyên tắc tập quyền. Trong tư duy chính trị pháp lý và trong các văn
kiện chính thức của Đảng, Nhà nước lúc bấy giờ, không hề tìm thấy các
thuật ngữ “phân công, phân nhiệm một cách rạch ròi ba quyền: lập pháp,
hành pháp và tư pháp”. Dưới ánh sáng đổi mới, một mặt Đảng và nhà nước
ta khẳng định quyền lực nhà nước là thống nhất, nhưng mặt khác có sự kế
thừa những nhân tố tiến bộ trong tổ chức và phân công quyền lực của nhân
loại. Đặc biệt là những hạt nhân hợp lý, những giá trị tích cực trong
học thuyết tam quyền phân lập. Nghị quyết Đại Hội Đảng X khẳng định: “Quyền
lực nhà nước là thống nhất, có sự phân công, phối hợp giữa các cơ quan
trong việc thực hiện quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp”[5].
Quan điểm này cũng được quy định tại Điều 2, Hiến pháp 1992 (sửa đổi
năm 2001). Quyền lực nhà nước là thống nhất không có nghĩa là quyền lực
chỉ do một số người nào đó nắm giữ mà đó là sự tập trung, thống nhất
quyền lực trong tay nhân dân thông qua người đại diện của họ, nhằm đảm
bảo tính thống nhất, nhất quán trong tổ chức cũng như sử dụng quyền lực.
Sự tập trung không những không đối lập với việc phân công, phân nhiệm,
mà ngược lại đòi hỏi phân định rõ ràng về chức năng, nhiệm vụ của bộ máy
thực hiện quyền lực. Sự phân định càng thiếu rõ ràng thì việc kiểm soát
quyền lực càng kém cả về hiệu lực lẫn hiệu quả.
Có
thể nói, việc thừa nhận phân công và phân nhiệm trong tổ chức và thực
hiện quyền lực nhà nước là một bước tiến về nhận thức lý luận. Cả lý
luận và thực tiễn đều đặt ra yêu cầu tất yếu rằng, giữa các cơ quan nhà
nước cần có sự phân công chuyên môn hoá lao động quyền lực, đảm bảo sự
độc lập trong tổ chức của các cơ quan và sự phối hợp giữa chúng, nhưng
đồng thời giữa các cơ quan cần có sự kiểm soát, kiềm chế, giám sát lẫn
nhau. Nắm vững nguyên tắc này có ý nghĩa chỉ đạo hoạt động thực tiễn về
tổ chức và phân công quyền lực nhà nước trong bộ máy nhà nước.
Đảng và nhà nước ta đã chủ trương phân công và phối hợp chặt chẽ giữa
các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện ba quyền. Điều đó có nghĩa là
trong quá trình cải cách và xây dựng bộ máy nhà nước phải coi trọng việc
xác định rõ chức năng, quyền hạn và nhiệm vụ của các cơ quan trong việc
thực hiện ba quyền này để hạn chế sự lạm quyền, lộng quyền, chồng chéo
và cản trở công việc của nhau. Tuy nhiên không phải vì phân công, phân
nhiệm rạch ròi mà các cơ quan nhà nước quay lưng lại với nhau, không
phối hợp với nhau, chống đối nhau. Chính nhờ vào quan điểm này mà bộ máy
nhà nước ta qua cải cách và đổi mới ngày càng được củng cố và hoàn
thiện hơn về tổ chức và hoạt động quyền lực, tránh được tình trạng như:
lẫn lộn chức năng và quyền hạn giữa lập pháp, hành pháp và tư pháp; dựa
dẫm và ỷ lại nhau trong việc thực hiện quyền lực nhà nước; nể nang, xuê
xoa trong giám sát, kiểm sát, thanh tra việc thực hiện chức năng và
quyền hạn của mỗi bên.
Tuy nhiên có thể thấy rằng, những hạt nhân hợp lý của học thuyết tam
quyền phân lập vẫn chưa được chúng ta khai thác đầy đủ. Việc phân công
quyền lực giữa các cơ quan nhà nước còn nhiều bất cập. Chính sự phân
công không rõ ràng về thẩm quyền đã dẫn đến sự chồng chéo giữa các cơ
quan lập pháp, hành pháp và tư pháp trong việc thực thi quyền lực. Làm
cho cơ cấu quyền lực không phát huy được hết hiệu quả. Bên cạnh đó,
chúng ta cũng chưa kế thừa và thiết lập được cơ chế kiểm soát quyền lực
hữu hiệu ngay trong bộ máy nhà nước, mà đó mới được coi là nội dung cốt
lõi của học thuyết tam quyền phân lập.
Do vậy, việc vận dụng học thuyết tam quyền phân lập trong tổ chức và
thực thi quyền lực nhà nước ta cần tập trung vào các nội dung cơ bản
sau:
-
Tiến hành sự phân công, phân nhiệm rạch ròi về mặt chức năng, thẩm
quyền giữa các nhánh quyền lực và thể chế hoá cụ thể, rõ ràng trong Hiến
pháp nhằm tạo ra sự ổn định trong hoạt động của bộ máy nhà nước.
-
Cần cầu thị học tập cơ chế kiểm soát quyền lực mà học thuyết tam quyền
phân lập đã đưa ra và vận dụng sáng tạo trong điều kiện một đảng lãnh
đạo, nhằm thiết lập các ràng buộc bên trong đối với quyền lực.
- Nhân sự phải được chuyên môn hoá cao độ mà trước hết là hạn chế tối đa sự kiêm nhiệm ở các bộ phận quyền lực khác nhau.
Có
thể khẳng định rằng, cho đến nay việc nghiên cứu học thuyết tam quyền
phân lập, tiếp thu những hạt nhân hợp lý của học thuyết này vẫn có ý
nghĩa quan trọng đối với quá trình đổi mới hệ thống chính trị, cải cách
bộ máy nhà nước ta theo hướng xây dựng Nhà nước pháp quyền XHCN của dân,
do dân, vì dân. Khai thác nhân tố hợp lý của học thuyết này đòi hỏi
phải làm rõ tính độc lập, chuyên nghiệp trong hoạt động của các cơ quan
nhà nước, có cơ chế kiểm soát quyền lực hiệu quả nhưng vẫn đảm bảo quyền
lực nhà nước là thống nhất, đề cao trách nhiệm của các cơ quan nhà nước
trước cơ quan quyền lực của nhân dân. Đó chính là những vấn đề thuộc về
bản chất của nhà nước pháp quyền mà chúng ta đang xây dựng.
[1] Montesquieu (1996), Tinh thần pháp luật, Nxb Giáo dục, Đại học KHXH và NV, Hà Nội, tr.100.
[2] Montesquieu (1996), Tinh thần pháp luật, Nxb Giáo dục, Đại học KHXH và NV, Hà Nội, tr.100,101.
[3] Montesquieu (1996), Tinh thần pháp luật, Nxb Giáo dục, Đại học KHXH và NV, Hà Nội, tr.110.
[4] C.Mác - Ph.Ăngghen (1981), Tuyển tập, Tập 2, Nxb Sự thật, Hà Nội, tr.405.
[5] Đảng Cộng sản Việt Nam (2006), Văn kiện Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ X, Nxb Chính trị quốc gia, Hà Nội, tr.45.
Không có nhận xét nào:
Đăng nhận xét